建設部關于優(yōu)先發(fā)展城市公共交通的意見
建城[2004]38號
為了貫徹落實黨的十六大精神和《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，促進城市交通與城市經濟社會的協(xié)調發(fā)展，現(xiàn)就優(yōu)先發(fā)展城市公共交通提出如下意見：
一、充分認識優(yōu)先發(fā)展城市公共交通的重大意義
城市公共交通是由公共汽車、電車、軌道交通、出租汽車、輪渡等交通方式組成的公共客運交通系統(tǒng)，是重要的城市基礎設施，是關系國計民生的社會公益事業(yè)。改革開放以來，我國城市公共交通有了較快發(fā)展，但隨著經濟的發(fā)展和城市的擴大，一些城市交通擁堵、出行不便等問題日益突出，嚴重影響了人民群眾的正常生活和城市的發(fā)展。優(yōu)先發(fā)展城市公共交通，不僅是緩解城市交通擁堵的有效措施，也是改善城市人居環(huán)境，促進城市可持續(xù)發(fā)展的必然要求。
公共交通優(yōu)先即“人民大眾優(yōu)先”。各地城市人民政府要充分認識優(yōu)先發(fā)展城市公共交通的重大意義，把大力發(fā)展公共交通，為城市居民提供安全、方便、舒適、快捷、經濟的出行方式，作為實踐“三個代表”重要思想，堅持立黨為公，執(zhí)政為民的一項重要工作，擺到重要位置切實抓緊抓好。要在全社會廣泛宣傳實施“公交優(yōu)先”的重要意義，營造有利于城市公共交通持續(xù)、穩(wěn)定、健康發(fā)展的社會氛圍。
二、優(yōu)先發(fā)展城市公共交通的主要任務和目標
按照因地制宜、統(tǒng)籌規(guī)劃、分步實施、協(xié)調發(fā)展的要求，堅持政府主導、有序競爭、政策扶持、優(yōu)先發(fā)展的原則，加大投入力度，采取有效措施，爭取用五年左右的時間，基本確立公共交通在城市交通中的主體地位。公共汽電車平均運營速度達到20公里/小時以上，準點率達到90％以上。站點覆蓋率按300米半徑計算，建成區(qū)大于50％，中心城區(qū)大于70％。特大城市基本形成以大運量快速交通為骨干，常規(guī)公共汽電車為主體，出租汽車等其他公共交通方式為補充的城市公共交通體系，建成區(qū)任意兩點間公共交通可達時間不超過50分鐘，城市公共交通在城市交通總出行中的比重達到30％以上。大中城市基本形成以公共汽電車為主體，出租汽車為補充的城市公共交通系統(tǒng)，建成區(qū)任意兩點間公共交通可達時間不超過30分鐘，城市公共交通在城市交通總出行中的比重在20％以上。
三、強化城市規(guī)劃的指導作用
要認真編制《城市綜合交通規(guī)劃》，確定城市交通發(fā)展目標和戰(zhàn)略，劃定公共交通基礎設施用地的范圍，保證城市公共交通設施發(fā)展的用地需求。要認真編制《城市公共交通專項規(guī)劃》，明確不同的公共交通方式的功能分工、線網(wǎng)及設施配置、場站規(guī)模及布局等。擬建軌道交通的城市要認真編制《城市軌道交通建設規(guī)劃》，明確遠期目標和近期建設任務以及相應的資金籌措方案；明確軌道交通的線路站點選址、沿線用地規(guī)劃控制以及與其他交通方式的銜接。
大城市和特大城市的《城市綜合交通規(guī)劃》和《城市公共交通專項規(guī)劃》，應由省級以上建設行政主管部門組織專項技術論證和審查后納入《城市總體規(guī)劃》，并按《城市總體規(guī)劃》的規(guī)定程序報批?！冻鞘熊壍澜煌ńㄔO規(guī)劃》應由省級建設行政主管部門初審后，報送建設部和國家發(fā)展改革委審查，報國務院審批。
2004年底以前，各城市人民政府要對規(guī)劃的編制和執(zhí)行情況進行一次全面檢查。對未按規(guī)定編制規(guī)劃的，要限期完成編制工作；對已編制規(guī)劃，但不符合城市發(fā)展需求的，要在規(guī)定時間內進行修改完善，并依法報批。省級建設行政主管部門要定期對規(guī)劃的實施以及違反規(guī)劃行為的處理情況等進行監(jiān)督檢查。
四、完善城市公共交通場站設施
公共交通場站是城市公共交通的基礎性設施，要按照“統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)一管理，政府主導，市場運作”的方式，加大政府投資建設的力度，加強公共交通場站的建設。機場、火車站、客運碼頭、居住小區(qū)、開發(fā)區(qū)、大型公共活動場所等重大建設項目，應將公共交通場站建設作為項目的配套設施，同步設計、同步建設、同步竣工。已投入使用的公交場、站等設施，不得隨意改變用途。要注重各種交通工具換乘樞紐的建設，以縮短不同交通方式之間的換乘距離和時間，方便乘客換乘。
五、建設公共交通專用道路系統(tǒng)
“公交專用道”是實現(xiàn)公共交通優(yōu)先的主要載體。要把公共交通專用道路系統(tǒng)建設作為近期建設的重點，通過設置和劃定公共交通專用道路、優(yōu)先單向、逆向專用線路等，保證公共交通車輛對道路的專用或優(yōu)先使用權。公共交通專用車道要配套設置完善的標志、標線等標識系統(tǒng)，做到清晰、直觀。要加強宣傳教育，保證公共交通專用道不受侵犯，真正專用。要建立公共交通專用車道的監(jiān)控系統(tǒng)，對占用專用道、干擾公共交通正常運行的社會車輛要嚴肅處理。
要通過科學合理設置公共汽車優(yōu)先通行信號系統(tǒng)，減少公共交通車輛在道路交叉口的停留時間。在城市主要交通干道，要建設港灣式停車站，配套建設站臺設施，并合理規(guī)劃設置出租汽車?？空?。
大運量快速公共汽車運營系統(tǒng)（BRT）是利用大容量的專用公共交通車輛，在專用的道路空間運營并由專用信號控制的新型公共交通方式，具有交通運量大、快捷、安全等特點，工程造價和運營成本相對低廉。具備條件的城市應結合城市道路網(wǎng)絡改造，積極發(fā)展快速公交系統(tǒng)。
六、制定優(yōu)先發(fā)展城市公共交通的相關經濟政策
城市公共交通是社會公益性事業(yè)，其發(fā)展要納入公共財政體系，統(tǒng)籌安排，重點扶持。對城市發(fā)展具有全局性影響的軌道交通、綜合換乘樞紐、公共交通停車場站以及政府確定的公共交通建設項目、車輛更新等，政府應給予必要的資金保證。
要建立規(guī)范的公共財政補貼制度。城市公共交通票價的確定，既要考慮企業(yè)經營成本，也要考慮居民的承受能力，充分利用價格優(yōu)勢，吸引客流，最大限度的提高城市公共交通工具的利用率，促進城市公共交通的優(yōu)先發(fā)展。各種城市公共交通方式之間也要建立合理的比價關系，提高系統(tǒng)的運行效率。各城市建設行政主管部門應配合財政、價格部門建立規(guī)范的企業(yè)成本費用評價制度和政策性虧損評估制度，對企業(yè)的成本和費用進行評價，核定企業(yè)的合理成本。因價格限制因素造成的政策性虧損，政府應給予補貼。
要建立公共財政補償機制。對城市公共交通企業(yè)承擔社會福利（包括老年人、殘疾人、學生、傷殘軍人等實行免費或優(yōu)惠乘車）和完成政府指令性任務增加的支出，應予經濟補償。
要制定有利于城市公共交通優(yōu)先發(fā)展的經濟政策。各城市在實踐中已經形成的優(yōu)惠政策應繼續(xù)實行，并逐漸予以規(guī)范與完善。
七、積極穩(wěn)妥推進城市公共交通行業(yè)改革
要按照建設部《關于加快市政公用事業(yè)市場化進程的意見》（建城[2002]272號）要求，進一步打破壟斷，開放城市公共交通市場，實行城市公共交通特許經營制度，逐步形成國有主導、多方參與、規(guī)模經營、有序競爭的格局。
要深化國有城市公共交通企業(yè)改革。在產權明晰的基礎上，引導社會資金和國外資本參與企業(yè)改革和重組，優(yōu)化企業(yè)的資本結構，實行投資主體多元化。要按照建立現(xiàn)代企業(yè)制度的要求，完善企業(yè)法人治理結構。深化企業(yè)內部人事、用工和收入分配三項制度改革，分流安置富余人員，分離企業(yè)辦社會職能，創(chuàng)造企業(yè)改革發(fā)展的良好環(huán)境，使企業(yè)真正成為自主經營、自我發(fā)展、自我約束、自我完善的市場主體。進一步提高企業(yè)服務能力和水平，增強其在行業(yè)內的影響力和帶動力。
八、全面提高行業(yè)科技水平和服務質量
各地要增加科研資金投入，加強城市公共交通的科學基礎和應用研究，推動以智能交通為重點的城市公共交通行業(yè)科技進步。要利用高新技術對傳統(tǒng)城市公共交通系統(tǒng)進行改造，以現(xiàn)代通訊、信息技術為依托，促進出行者、交通工具、交通設施以及交通環(huán)境各要素間的良性互動，形成信息化、智能化、社會化的新型城市公共交通系統(tǒng)。
城市公共交通企業(yè)要加大科技投入，盡快形成公共交通出行查詢系統(tǒng)、線路運行顯示系統(tǒng)、營運調度系統(tǒng)、站點和停車場站管理系統(tǒng)，并通過各種信息傳播媒體，使出行者能夠及時準確地了解城市公共交通出行的有關信息。
要加強文明行業(yè)建設，強化職業(yè)技能和道德教育培訓，提高城市公共交通的運行效率和服務水平。城市公共交通企業(yè)要加強營運安全管理，落實安全生產責任制，為乘客提供安全、便捷、舒適的乘車條件。要進一步加強地鐵安全監(jiān)管和保衛(wèi)工作，加快地鐵安全事故應急處置能力建設。
九、建立健全城市公共交通法規(guī)標準體系
要從實際出發(fā)，借鑒國內外的成功經驗，加快立法進度，建立完善的法規(guī)政策體系，為優(yōu)先發(fā)展城市公共交通提供法制保障。要進一步完善城市公共交通技術標準體系。在場站建設、車輛配備、設施裝備、服務質量等方面，嚴格按照標準實施建設，提供服務。
各級建設行政主管部門，要依據(jù)有關法律、法規(guī)，加強對城市公共客運交通市場的宏觀調控和統(tǒng)一監(jiān)管，依法查處各種非法營運活動，維護公共交通市場秩序，保障合法經營者的合法權益。要規(guī)范城市公共交通企業(yè)經營行為，監(jiān)督檢查企業(yè)服務質量，保障乘客的切身利益。要嚴厲查處侵占、破壞城市公共交通設施，危害城市公共交通運營安全的行為，保障城市公共交通的安全。
十、切實加強對公共交通優(yōu)先發(fā)展的組織領導
優(yōu)先發(fā)展城市公共交通是一項復雜的社會系統(tǒng)工程，需要社會各方面的理解和支持。按照“完善政府的經濟調節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務的職能”的要求，各地城市人民政府要切實加強對優(yōu)先發(fā)展城市公共交通工作的組織領導，結合各地實際，制訂切實可行的政策措施，促進城市公共交通的健康發(fā)展。
各級建設行政主管部門要在當?shù)卣I導下，認真履行職責，把優(yōu)先發(fā)展城市公共交通的各項政策措施落到實處。要把優(yōu)先發(fā)展城市公共交通，作為實施城市暢通工程、創(chuàng)建綠色交通示范城市、改善人居環(huán)境的主要內容，突出抓好。要建立優(yōu)先發(fā)展城市公共交通的激勵和評價機制，對于優(yōu)先發(fā)展城市公共交通取得明顯成績的城市給予表彰，并定期對各地優(yōu)先發(fā)展城市公共交通工作進行評估、檢查和監(jiān)督。
中華人民共和國建設部
二00四年三月六日
